În octombrie 2020, Zambia, care se lupta cu o criză economică și financiară agravată de pandemia Covid-19, a ratat pentru prima dată o plată a dobânzii la obligațiunile sale internaționale. Doi ani și jumătate mai târziu, ea rămâne în limbo, incapabilă să rezolve neîndeplinirea obligațiilor de plată pentru majoritatea datoriilor sale de 31,6 miliarde de dolari.
Faptul că o țară sărăcită și vulnerabilă s-a chinuit atât de mult timp fără succes să ajungă la un acord cu creditorii și să treacă peste criză este o ilustrare a procesului dezordonat de soluționare a falimentelor guvernamentale, despre care unii experți se tem că s-a stricat acum complet.
Consecințele ar putea fi grave pentru valul de țări care au intrat recent în incapacitate de plată a datoriilor, iar subiectul a fost unul dintre cele mai importante subiecte de pe agenda reuniunilor de primăvară ale FMI și Băncii Mondiale din această săptămână de la Washington.
În remarcile sale de deschidere la aceste reuniuni, directorul general al FMI, Kristalina Georgieva, a remarcat că aproximativ 15 la sută dintre țările cu venituri mici se află deja în „criză de îndatorare” și aproape jumătate sunt în pericol de a cădea în această situație.
Blocajul datoriei
Aceasta este prima parte a unei serii de articole din FT despre cum lipsa unui manual global a făcut ca țările aflate în dificultate să se străduiască să meargă mai departe.
„Acest lucru a ridicat îngrijorări cu privire la un potențial val de cereri de restructurare a datoriilor – și cum să le tratăm într-un moment în care cazurile actuale de restructurare se confruntă cu întârzieri costisitoare, Zambia fiind cel mai recent exemplu”, a spus ea participanților.
În timp ce legile și judecătorii interni guvernează falimentele companiilor și ale persoanelor fizice, nu există o lege internațională pentru țările insolvabile – doar un proces haotic, ad-hoc, care presupune să se lucreze printr-o harababură de clauze contractuale și convenții tacite, să se suporte negocieri chinuitoare și să se navigheze prin conveniențe geopolitice.
În urmă cu un deceniu, fondul de investiții Elliott Management, cu sediul în SUA, a exploatat acest peisaj pentru a obține mai multe victorii profitabile, dând în judecată debitorii care nu și-au plătit integral datoriile. Dar acest mozaic fragil este acum amenințat să se destrame complet din cauza apariției unei forțe noi, perturbatoare, opace și puternice în domeniul datoriilor suverane: China.
Unii experți spun că ritmul de împrumuturi al Beijingului către țările în curs de dezvoltare și refuzul de a juca după regulile stabilite de Occident reprezintă cel mai mare impediment în calea reducerii datoriilor guvernamentale și amenință să lase unele țări în limbul datoriilor timp de ani de zile.
Dar Yu Jie Yu, cercetător senior în domeniul Chinei la think-tank-ul Chatham House, crede că poziția Beijingului „este mai puțin legată de raționamente economice și mai mult de competiția geopolitică”.
„Instituțiile financiare multilaterale sunt conduse în mare parte de americani și europeni. China a sperat să fie capabilă să modeleze agenda de reducere a datoriilor, nu să fie dictată de Occident”, spune ea.
Jay Newman, fostul manager al fondului Elliott, care a dat în judecată cu succes Argentina pentru 2,4 miliarde de dolari după restructurarea datoriei din 2001, spune că apariția Chinei ca jucător important a lăsat întregul sistem în ape necunoscute. „Aveți acum un mare creditor de stat cu puterea de a dicta condițiile și răbdarea de a nu încheia o înțelegere dacă aceasta nu îi convine. A schimbat complet jocul”.
Noul peisaj
Într-un semn sumbru al vremurilor, Alvarez & Marsal – unul dintre cei mai mari consilieri din lume în materie de falimente corporative – a înființat anul acesta, pentru prima dată, o practică suverană. Subliniindu-și așteptările pentru această activitate, l-a angajat pe Reza Baqir, un fost înalt funcționar al FMI și guvernator al băncii centrale din Pakistan, pentru a conduce noua unitate.
Potențialul este clar. Cele mai recente date ale FMI de la sfârșitul lunii februarie indică faptul că nouă țări mai sărace – precum Mozambic, Zambia și Grenada – se află deja în ceea ce acesta numește „dificultăți de îndatorare”, în timp ce alte 27 de țări se află la „risc ridicat” de a cădea în această situație. Alte 26 de țări se află pe lista de supraveghere. Baqir subliniază că în aceste țări există, de asemenea, o mulțime de companii controlate de stat aflate în dificultate care vor avea nevoie de ajutor ca urmare.
„A fost momentul potrivit” pentru ca A&M să înființeze o unitate de consultanță suverană, spune el. „Având în vedere că există mai mult de 50 de țări în diferite stadii de dificultate a datoriilor, există o oportunitate pentru o abordare mai holistică”.
Baqir se numără printre cei care spun că procesul de restructurare a datoriilor este stricat, în mare parte pentru că a fost conceput în primul rând pentru o epocă trecută, când creditorii erau în majoritate covârșitoare țări occidentale și bănci occidentale.
Cu zeci de ani în urmă, Clubul de la Paris a fost format pentru a coordona între creditorii guvernamentali, în timp ce bancherii au format Clubul de la Londra pentru a-și restructura datoriile. În linii mari, guvernele occidentale au condus procesul și, ocazional, au făcut presiuni asupra băncilor pentru a accepta înțelegeri dureroase. A fost un proces în mare parte improvizat și adesea lent, dar în mare parte a funcționat.
Dar declinul creditării bancare și creșterea pieței de obligațiuni au zguduit lucrurile în valul de neplăți suverane care a început la începutul anilor 1990. Coordonarea creditorilor a devenit mai complicată, cu nenumărați deținători de obligațiuni care tranzacționau creanțe în întreaga lume, în loc de doar o mână de bănci.
Intrarea în incapacitate de plată a Argentinei pentru obligațiuni în valoare de 80 de miliarde de dolari în 2001 a dus la ani de lupte între Buenos Aires și investitori precum Elliott, care a refuzat să accepte condițiile convenite de alți creditori. La un moment dat, fondul speculativ a confiscat în mod faimos o navă navală argentiniană când aceasta a acostat în Ghana. Reputația sa a devenit atât de mare încât deținătorii de obligațiuni invocau uneori doar spectrul Elliott pentru a speria țările care se gândeau să intre în incapacitate de plată, în timp ce factorii de decizie politică îl foloseau ca o dovadă prima facie a slăbiciunilor sistemului de restructurare a datoriilor suverane.
În urma debaclei argentiniene, FMI a reacționat încercând să instituie un fel de tribunal de faliment pentru țări, cu el însuși ca judecător. Dar mecanismul de restructurare a datoriilor suverane a eșuat după ce a atras puțin sprijin din partea celor mai mari acționari ai FMI. În schimb, SUA au susținut introducerea în obligațiuni a unor „clauze de acțiune colectivă”, care obligă creditorii recalcitranți să accepte un acord de restructurare încheiat de o majoritate. După restructurarea datoriei Greciei în 2012, aceste CAC au fost consolidate și mai mult.
Cu toate acestea, multe obligațiuni nu au încă aceste clauze. În plus, ele pot contribui la ușurarea unui acord de restructurare doar după ce acesta este încheiat. Mulți experți subliniază faptul că acestea nu fac nimic pentru a rezolva cea mai mare problemă fundamentală: țările sunt mult prea lente în a solicita o restructurare a datoriei, deoarece se tem de un proces complicat, cu potențialul de a agrava o criză economică și de umilința politică inevitabilă a intrării în incapacitate de plată.
„Dacă aș fi fost ministru de finanțe, mi-ar fi greu să îi spun premierului meu că avem un cadru curat cu care să lucrăm”, spune Baqir.
Reza Baqir, fostul guvernator al băncii centrale din Pakistan, spune că procesele de restructurare a datoriilor au fost concepute pentru o epocă trecută, când creditorii erau în principal țări și bănci occidentale © Asim Hafeez/Bloomberg
Atunci când, în cele din urmă, sunt forțate să facă o restructurare a datoriei, reducerea financiară pe care țările o obțin este adesea prea mică pentru a asigura o redresare durabilă. În puținele cazuri în care aceasta le curăță bilanțul, uneori nu face decât să ducă la o nouă criză de îndatorare.
Acest proces defectuos a fost acum complicat și mai mult – unii spun că a fost distrus – de vastul program de împrumut al Chinei în țările în curs de dezvoltare din ultimul deceniu. Multe dintre aceste împrumuturi sunt opace din punct de vedere al mărimii, termenilor, naturii și uneori chiar al existenței.
Dimensiunea globală a programelor de împrumuturi este greu de evaluat, având în vedere că China nu raportează cea mai mare parte a acestora unor instituții precum FMI, OCDE sau Banca pentru Reglementări Internaționale. Dar AidData, un think-tank de dezvoltare cu sediul la Institutul de Cercetare Globală William & Mary, estimează că împrumuturile se ridică la aproximativ 843 de miliarde de dolari. China nu este membră a Clubului de la Paris și, în cele mai multe cazuri, împrumuturile sunt acordate de nenumăratele sale bănci de stat sau doar controlate de stat, ceea ce îngreunează și mai mult lucrurile.
Este ca și cum comunitatea de politică financiară internațională și-a petrecut ultimul deceniu încercând să facă curățenie în jurul becului de pe stradă, fără să țină cont de mormanele de gunoaie care se îngrămădesc nevăzute în jurul restului străzii întunecate, spune Anna Gelpern, profesor de drept și finanțe internaționale la Universitatea Georgetown.
„Ne-am petrecut 20 de ani concentrându-ne pe ajustări contractuale, presupunând că obligațiunile erau problema”, spune ea. „Problema este starea politicii globale, iar soarta țărilor cu venituri mici pur și simplu nu este o mare prioritate nicăieri”.
Viața în incapacitate de plată
Zambia este un prim exemplu. Din datoria externă de aproximativ 20 de miliarde de dolari pe care FMI a contabilizat-o atunci când și-a alcătuit programul în 2022, 2,7 miliarde de dolari au fost împrumutați de băncile internaționale de dezvoltare, 1,3 miliarde de dolari provin de la diverse guverne occidentale, împrumuturile bancare se ridică la 1,6 miliarde de dolari, obligațiunile locale denominate în kwacha deținute de nerezidenți sunt de 3,3 miliarde de dolari, iar obligațiunile internaționale denominate în dolari reprezintă 3,3 miliarde de dolari. Dar cea mai mare parte este reprezentată de aproape 6 miliarde de dolari datorată Chinei.
FMI a ajuns la un acord de sprijin cu Zambia, care este condiționat de faptul că povara datoriei sale va deveni sustenabilă. Dar alți deținători de obligațiuni nu doresc ca orice ajutor pe care îl oferă să fie destinat pur și simplu plății către China. Beijingul a fost de acord, în principiu, să accepte o „reducere” a datoriilor sale, dar experții spun că pare să nu dorească ca tot ceea ce oferă să se îndrepte spre îmbunătățirea recuperării creditorilor privați, ceea ce a dus la impas.
Între timp, Zambia spune că a acumulat arierate de aproximativ 1,2 miliarde de dolari de la intrarea sa în incapacitate de plată. Incluzând plățile neefectuate către diverși contractori guvernamentali, FMI a estimat că arieratele se ridică de fapt la aproape 3 miliarde de dolari.
Subliniind modul în care China pare, de asemenea, să profite de aceste situații pentru a submina arhitectura financiară globală concepută de Occident, în ianuarie a cerut organizațiilor internaționale precum FMI și Banca Mondială să participe la restructurarea datoriei. Acest lucru ar răsturna o jumătate de secol de convenție conform căreia aceste organizații sunt creditori „super-senior” scutiți de restructurări ale datoriilor, deoarece participarea ar pune în pericol capacitatea lor de a acorda împrumuturi altor țări.
Un consilier de rang înalt al guvernului chinez spune că „nu există nicio lege care să impună ca împrumuturile Băncii Mondiale să fie prioritizate” și că țara „nu era mulțumită” de o practică care își are originea într-o epocă în care țările occidentale erau, în general, singurii creditori. „Dacă permitem ca Banca Mondială să aibă prioritate față de noi, trebuie să avem drepturi de vot mai mari și să luăm participații mai mari la bancă. Datoria Chinei nu se potrivește cu drepturile sale în ceea ce privește finanțarea dezvoltării.”
Janet Yellen, secretarul american al Trezoreriei, este întâmpinată de președintele Hakainde Hichilema, în dreapta, în Zambia, anul acesta. Rezolvarea situației de incapacitate de plată a țării africane este o problemă spinoasă la Washington © Salim Dawood/AFP/Getty Images
Un alt aspect din ce în ce mai des întâlnit în restructurarea datoriei este ce se face cu obligațiunile naționale, pe care băncile și companiile financiare locale le-au înfulecat adesea. Și aici, Zambia este un bun exemplu.
Obligațiunile în monedă locală în valoare de 3,3 miliarde de dolari deținute de nerezidenți au fost, de asemenea, izolate de restructurarea datoriei. Lusaka se teme că reducerea valorii obligațiunilor în kwacha ar putea distruge industria sa bancară și ar face mai mult rău decât merită. Însă unii deținători de alte obligațiuni internaționale susțin că și acestea ar trebui să fie incluse în restructurare.
„În activitatea de restructurare a datoriilor suverane nu ne-am gândit prea mult la datoriile locale”, spune Lee Buchheit, un avocat de top în domeniu. „De multe ori nu existau prea multe și am presupus întotdeauna că suveranul are un palat mult mai larg de mecanisme pe care le poate folosi pentru a se ocupa de datoria internă.”
Dar ce să facem cu împrumuturile chinezești ale Zambiei rămâne cea mai spinoasă problemă și a ajuns la cele mai înalte niveluri la Washington și Beijing. Secretarul american al Trezoreriei, Janet Yellen, a ridicat anul acesta problema cu consilierul economic al președintelui chinez Xi Jinping, Liu He, și a declarat că „a durat deja mult prea mult timp pentru a rezolva această problemă” atunci când a vizitat Lusaka în ianuarie.
Excepționalismul Chinei?
În cea mai mare parte, experții spun că China pare mai degrabă mulțumită cu rostogolirea datoriilor decât cu restructurarea lor, acordând noi împrumuturi pentru a se asigura că băncile sale naționale pot fi rambursate integral. Dar preferă să acționeze singură, în ritmul său propriu, și nu simte nevoia de transparență.
O lucrare recentă realizată de mai mulți economiști, inclusiv Carmen Reinhart de la Universitatea Harvard, a estimat că China a acordat 128 de împrumuturi de salvare în valoare de 240 de miliarde de dolari pentru 20 de țări aflate în dificultate între 2000 și 2021. Aproximativ 185 de miliarde de dolari au fost extinse în ultimii cinci ani ai studiului și peste 100 de miliarde de dolari în 2019-21.
Reinhart spune că împrumuturile acordate de China ies în evidență prin opacitatea sa „extremă”, dar subliniază că, în general, comportamentul său nu este atât de neobișnuit pe cât spun unii. „China joacă într-adevăr dur, deoarece este un creditor important. Băncile comerciale americane au jucat, de asemenea, dur în anii 1980”, spune ea. Baqir este de acord, spunând: „Oricare ar fi culoarea sau credința unui creditor, creditorii gândesc ca niște creditori”.
Consilierul guvernamental chinez indică, de asemenea, factori precum lipsa relativă de experiență a țării în ceea ce privește operațiunile de recuperare a datoriilor. „China se află încă într-un stadiu incipient în ceea ce privește elaborarea programului său de reducere a datoriilor”, spune el.
Carmen Reinhart, economist la Harvard, spune că poziția dură a Chinei este de așteptat din partea unui creditor mare și este comparabilă cu cea a băncilor comerciale americane din anii 1980 © Samuel de Roman/Getty Images
Reformele financiare interne incomplete au îngreunat, de asemenea, oferirea unei reduceri a datoriilor creditorilor de peste hotare, în timp ce unele bănci chinezești se luptă, de asemenea, cu lovituri mari din partea sectorului imobiliar ofilit al țării.
„Avem nevoie de coordonare de la nivelul superior, care acum are alte priorități”, spune consilierul. El subliniază, de asemenea, că presiunea asupra țărilor în curs de dezvoltare s-a intensificat în urma unei serii de creșteri a ratelor dobânzilor din SUA și că, prin urmare, Washingtonul „ar trebui să fie responsabil pentru capcana datoriei”.
Dar, indiferent de cauza principală, majoritatea sunt de acord asupra rezultatului final. „Toată această fragmentare (a creditorilor) duce la paralizie”, spune Sean Hagan, fost consilier general al FMI, care în prezent predă dreptul internațional la Georgetown.
Toată această fragmentare (a creditorilor) duce la paralizie
Există puține soluții vehiculate. În februarie, FMI a anunțat o nouă Masă rotundă globală privind datoriile suverane, care va reuni întreaga gamă de creditori și debitori și care, sperăm, va găsi modalități de „facilitare a procesului de soluționare a datoriilor”. Este o inițiativă în care puțini experți își pun speranțe.
Buchheit compară impactul unui nou jucător asertiv asupra unui sistem de restructurare a datoriilor deja plin de defecte cu cel al unei persoane care are o răceală puternică pe care medicul se străduiește să o trateze și care este apoi împuns de o suliță. „Răceala nu a dispărut, dar este probabil ca medicul să se concentreze mai mult asupra suliței”, spune el.
În mod ironic, atât Buchheit, cât și Newman – care s-au confruntat de multe ori de-a lungul anilor în calitate de principal avocat și avocat al țărilor falimentare – pledează pentru aceeași abordare de bază: țările ar trebui să restructureze datoriile pe care le pot, să rămână în incapacitate de plată față de China, iar FMI ar trebui să renunțe la abordarea „kumbaya” și să accepte arierate semipermanente față de cei mai mari acționari ai săi.
Dar cei mai mulți se așteaptă ca un limbo al datoriilor asemănător cu cel al Zambiei să fie cel mai probabil rezultat pentru o mulțime de țări. „Bănuiesc că aceasta va fi o problemă recurentă”, spune Reinhart. „Și cu cât mai mult timp aceste țări se află în lumea de dincolo (a datoriilor) … cu atât (mai mult) este afectată structura țării”.
Sursa – www.ft.com